本報告由火鏈科技研究院出品
報告發布時間2020年11月13日
作者：袁煜明、李慧、范戴芫
摘要：
區塊鏈作為比特幣的底層技術進入人們的視野，目前其應用領域已大大擴展，主要可分為兩類，一類是數字貨幣應用的延伸，統稱數字資產；另一類則為在實體經濟政務、醫療、金融、農業、供應鏈等各領域的應用。監管部門對第二類應用多採取積極探索和支持的態度，並推出監管沙盒、制定相關標準、出台政策規劃推動技術應用創新和行業規範發展；對數字貨幣的監管普遍較為審慎。本文首先概括總結了當前國際上區塊鏈領域政策和監管的總體特徵；然後從創新性監管手段、標準、扶持政策等三個方面梳理分析了對區塊鏈技術及應用的支持；並從國際組織、重點國家兩個層面，就數字貨幣的國際聯合監管和各國在數字貨幣定性、發行使用、交易服務、稅收政策特徵等方面的措施和特徵進行了梳理總結。本文最後總結了三個發展趨勢，一是全球關於數字貨幣的監管將會趨向成熟，並加大對區塊鏈技術的支持；二是多國或者多機構之間進行聯合監管的進程會加快；三是各國的監管框架將逐漸形成，並各有著特色。
一、全球區塊鏈政策及監管概覽
1.1區塊鏈技術中立論被各國普遍接受
區塊鏈是分散式賬本、點對點傳輸、加密技術、共識機制、智能合約等技術的集成創新應用，具有分散式、公開透明、可追溯不可篡改等特性，能夠在非信任環境下創建信任。區塊鏈最早作為比特幣的底層技術進入人們的視野，目前其應用主要有兩類，一類是數字貨幣應用的延伸，可以統稱數字資產；另一種則將區塊鏈技術應用於實體經濟政務、醫療、金融、農業、供應鏈等各領域，如基於區塊鏈的電子身份、基於區塊鏈的金融基礎設施等。監管對這兩類應用態度存在差異。區塊鏈技術中性論被各國普遍接受，政策和監管對區塊鏈技術創新研發以及在實體經濟領域的應用大多採取積極探索和支持的態度，並立法、制定政策或發展規劃，推出監管沙盒等來支持技術研發和應用。
1.2監管重點在數字貨幣，監管態度較為審慎
數字資產領域，數字貨幣是監管的重點。目前，各國對數字貨幣監管主要有三種態度，即允許、觀望、禁止。
世界上多數國家對數字貨幣的發行、交易等尚未提出明確的監管框架和監管要求。部分國家允許數字資產發行使用，交易流通。允許數字資產發行使用、交易流通的國家和經濟體，出於投資者保護、風險防範、反洗錢反恐怖組織融資的顧慮，對數字貨幣普遍採取較為審慎的監管態度，少數持較為開放的態度，探索相對領先。隨著數字資產行業本身的發展和監管機構經驗的積累，監管趨於規範。
1.3標準制定機構及行業自律組織發揮重要作用
除了政府監管機構，標準制定機構和其他行業組織在區塊鏈或分散式記賬技術標準制定及行業監管方面也發揮了重要作用。主要國際標準化組織均已開展區塊鏈或分散式賬本技術的標準制定工作，以規範和引領技術發展。行業自律組織主要關注投資者保護、反洗錢反恐怖組織融資、金融穩定性等，在技術應用分析、監管經驗分享等方面積極開展工作，並通過制定加密資產行業行為準則，發布監管指導意見等來促進行業自律。
二、區塊鏈政策扶持重點
區塊鏈是分散式記賬技術、點對點通信技術、非對稱加密技術、共識機制、智能合約等一系列技術的繼集成應用，具有分散式、公開透明、可追溯不可篡改等特徵，可作為有效的信任創建機制，引起了世界主要國家和經濟體的普遍關注。各國積極開展區塊鏈技術研發以及應用探索，對其在實體經濟領域應用普遍採取支持的態度，並出台扶持性政策促進技術的研發和應用。
2.1創新探索
制度往往具有長期性和穩定性，而技術創新往往日新月異。因此需要一種機制，在快速發展的科技創新和已有監管要求之間留出適當空間，以鼓勵創新和平衡風險。一項具有代表性的機制就是監管沙盒。為了應對金融危機後對金融科技領域創新業務的監管，英國金融行為監管局（FCA）首創監管沙盒制度。按照英國金融行為監管局（FCA）的定義,「監管沙盒」是一個「安全空間」，在這個安全空間內，金融科技企業可以在一定範圍內，在真實的用戶中測試其如產品、服務、商業模式等，而不必在相關活動碰到監管問題時時立即受到約束。
對於行業企業來講，監管沙盒的安排有利於企業收集數據和用戶反饋，並據此精進創新，以便在較低的開發成本下加快推出創新產品或服務。對於監管機構來講，設立監管能夠在技術創新和現行監管衝突之間留出一定空間，鼓勵創新，降低試錯和學習成本。
英國、新加坡等國對金融科技創新和應用，包括數字資產領域秉持較為開放的態度。英國金融監管局（FCA）首創「監管沙盒」機制，為金融創新，包括加密領域的創新提供試錯空間。2017年9月13， FCA將ICO納入其中。截至目前，FCA的沙盒計劃中涉及加密資產技術的項目約佔40%。新加坡金融管理局 (MAS) 於2017年初開放面向金融科技領域的沙盒監管測試。任何金融科技公司均可申請進入監管沙盒，區塊鏈企業是其中之一。MAS會根據所試驗的金融服務、所涉及的申請人和所提出的申請，決定具體的法律和監管規定，針對個案適當放寬監管要求。目前，MAS提供沙盒及快速沙盒兩種模式，已適應不同風險和成熟度業務的試驗需要。
香港金管局於2016年9月推出監管沙盒，允許參與主體在無需完全符合金管局監管規定的環境下，邀請有限數目的客戶參與金融科技項目的試行。截止2019年1月底，已在金管局沙盒中試行的項目所涉及的技術包括，分散式分類記賬技術、應用程式介面（API）等7類技術43個新科技產品。香港保監局與香港金管局同時推出監管沙盒，官方允許跨界適用監管沙盒，並為跨界別金融科技項目提供通道。
2.2標準引領
標準對行業規模化、產業化發展有重要的規範和指導意義。國際標準組織關注區塊鏈或分散式賬本領域的標準制定，紛紛成立工作組開展基礎標準及應用標準的制定工作。2019年，國際標準化組織ISO成立了區塊鏈和分散式記賬技術委員會，並啟動參考架構、用例、安全、身份、智能合約等系列標準的制定。目前已經發布了有關隱私和人信息保護、智能合約交互方面的兩項標準，尚有數個標準在制定中。電器與電子工程師協會IEEE的區塊鏈標準委員會BSC支持
P2418、P2140、P2144、P2145、P2141等數個工作組，就區塊鏈在供應鏈金融、醫療、政務等領域應用，以及數字資產管理、數字貨幣交易平台、數據治理等方面開展標準制定工作。國際電信聯盟ITU是聯合國信息和通信技術的專門機構，負責確立相關領域的管理制度和國際標準。2016 至 2017 年，國際電信聯盟電信標準分局ITU-T的SG16、SG17、SG20小組分別啟動了分散式賬本的總體需求、安全、在物聯網中的應用等研究。ITU-T還成立了分散式賬本焦點組(FG DLT)、數據處理與管理焦點組(FG DPM)、法定數字貨幣焦點組(FG DFC)三個焦點組來開展和推進區塊鏈相關標準制定工作。目前，ITU已經啟動區塊鏈參考架構、監管技術架構、評測準則等多項標準的制定。
2.3政策支持
除了推出監管沙盒進行創新探索，開展標準規則的制定，各國也在立法、政策制定，發展規劃等方面提供支持，並推出實質性措施促進技術研究和應用，以抓住區塊鏈技術帶來的發展機遇，促進本國相關領域的數字化發展。
德國聯邦政府於2019年9月發布《德國國家區塊鏈戰略》，明確了在金融、技術創新、投資、公共服務等五大領域的行動措施，並提出供應鏈、能源、物流、高等教育等聯邦政府資助的重點研究和應用領域；澳大利亞推出國家區塊鏈戰略路線圖，從葡萄酒、銀行、金融業切入，加大產業投資力度，增強國際合作，提升產業競爭力；2019年韓國為區塊鏈技術、人工智慧和共享經濟領域提供超過1萬億韓元的預算，並將區塊鏈技術列為第四次工業革命的核心科技力量；自2013年以來，歐盟委員會一直通過歐盟研究計劃FP7和「歐洲地平線2020」為區塊鏈項目提供資金，在2020年，歐盟 「區塊鏈和人工智慧基金」將有一億歐元風險投資基金用於投資人工智慧和區塊鏈初創企業。
美國官方對區塊鏈技術的研究和應用探索，主要在，聯邦立法或政府機構和各州政府兩個層面展開。美國國會、美聯儲、財政部、國防部等部門已經就區塊鏈技術在供應鏈管理、政務系統、清結算系統、食品溯源、物品防偽、支付系統、應急救災系統等領域展開探索。截止至2019年，美國有32個州推出有關區塊鏈技術的法規和扶持性措施。涉及成立專項研究小組、專責小組，撥給資金用於區塊鏈技術的研究，研究探索區塊鏈在農業、選舉、國家行政、電子合同、記錄保存、網路安全等領域的應用；美國多個州提出或已經設立區塊鏈技術法案，推出地方性沙盒等。
三、數字資產監管分析
3.1國際組織監管重點
目前國際上影響力比較大的行業組織有反洗錢金融行動特別工作組FATF、國際證監會組織IOSCO、金融穩定委員會FSB、經濟合作與發展組織OECD、國際清算銀行BIS等。國際行業組織重點關注投資者和消費者保護、市場誠信、銀行風險敞口、支付系統、金融穩定性監控和反洗錢/ 反恐怖組織融資等問題。
2019年6月，FATF發布了針對虛擬資產以及虛擬資產服務商的監管指南， 指南提高了反洗錢/反恐怖融資的標準，虛擬資產服務提供商需執行與傳統金融機構相同的AML/CFT（反洗錢/反恐怖融資）要求，並明確虛擬資產服務提供商受適用於金融機構的FATF相關措施的約束。FATF 將於 2020 年 6 月審查各國關於新監管指南的執行情況。過去幾年，FSB在加密資產方面的工作主要集中在監控金融穩定的風險，為成員提供監管指導和參照等方面。2019年4月，FSB發布了加密資產監管目錄，梳理了二十幾個國家和數個國際組織在加密資產監管方面的主要職責部門和監管要求。BIS下設的巴塞爾銀行監管委員會(BCBS)、支付和清算基礎設施委員會CPMI等組織已經在區塊鏈及分散式賬本技術的應用影響分析和監測方面開展工作。IOSCO對加密資產的關注涉及鏈上資產發行、交易、託管、清算和結算、估值和中介，投資基金對加密資產的敞口等領域，並為組織成員提供監管目錄、搭建網站促進成員間的信息共享和經驗分享等。
3.2主要國家監管分析
比特幣等數字資產實現了在缺少中心化信任機構的情況下，價值的可信傳遞，使得價值流轉極為便利，伴隨而來的是其風險的增加，數字資產領域成為監管的重點。以下對重點國家數字數字資產的分析，主要從數字資產定義或者定性，對數字貨幣發行、使用的監管，對數字貨幣交易流通的監管，稅收政策等方面進行。
3.2.1對數字資產的定義或者定性
目前國際上還沒有對數字資產統一的定義，對其定性也存在多種看法，但主要的兩種是將數字資產定位為資產或工具。多為監管機構出於監管的需要而對數字資產進行的分類。
分類原則上多為按功能或目的（潛在功能）分類。具有籌資功能的，一般劃為證券，可直接套用證券的監管框架；對非證券型通證的監管則較為寬鬆。
分類標準方面，目前還沒有統一的標準，但來自於美國最高法的Howey Test是一種比較主流的判定依據。「Howey Test」用來判定某種金融工具是否為證券，其主要內容包含以下四個方面：a) 涉及出資; b) 對該投資有獲利預期；c) 該投資是針對特定事業的；d) 利益的產生源自發行人或第三人的努力。此外，瑞士也提出對首次發行數字資產的的分類依據。瑞士金融市場監督管理局FINMA在2018年發布的《ICO指引》中，按照功能和可轉移性將數字資產進分為支付型、功能型和資產型三類，並且採取一事一議的方式，對首次發行的數字資產進行分類指導和監管。
儘管對數字資產的分類存在差異，美國、英國、瑞士、德國等均傾向於在對數字資產進行分類的基礎上，將現有的法規體系適用於其監管。
3.2.2對數字貨幣發行和使用的監管
是否禁止發行或使用數字貨幣。目前世界範圍內大概有二十個國家或經濟體允許發行或使用數字貨幣；大多數國家針對數字資產及相關服務沒有提出明確的監管框架和要求；少部分國家禁止發行或使用私人數字貨幣和從事相關服務。
美國、加拿大、墨西哥、巴西、英國、荷蘭、法國、瑞士、德國、西班牙、義大利、日本、韓國、泰國、新加坡、印度尼西亞、澳大利亞、紐西蘭、中國香港允許數字貨幣的發行和使用。通常對證券屬性的通證發行採取較為審慎的監管，對非證券型通證的監管則較為寬鬆。
在美國發行具有融資功能的通證需要接受SEC的監管。美國任何證券的發行和銷售只能通過兩種途徑：1）依照1933年證券法第5條在SEC進行證券登記註冊；2）滿足一定豁免條件而無須在SEC登記註冊，但仍需接受SEC監管。CFTC對數字資產的監管則開放得多，早在2015年就將數字資產視為商品，受《商品交易法》（CEA）約束。
日本對加密貨幣的態度較為開放和積極，於2016年5月通過《支付服務法案》修正案，承認數字貨幣是一種合法的支付手段。2019年5月，日本國會眾議院通過《支付服務法案》、《金融工具與交易法案》和《金融工具銷售法案》的修正法案，開始對通證實行分類監管——歸為證券通證需納入《金融工具與交易法案》監管。
印度、法國等對加密數字貨幣的態度在較短的時間內發生了明顯變化。印度政府在2019年7月提出《禁止加密貨幣和官方數字貨幣的監管法案草案》，全面禁止在印度使用私人加密貨幣。但隨後在2020年1月官方承認比特幣和加密資產不是非法的。法國金融監管局AMF在2019年4月提出加密資產相關監管框架，透露對ICO發行方、交易所等加密資產服務商設置了非強制性的牌照（自願接受監管）。2019年11月，法國提出了對數字資產服務提供商（DASP）新的嚴格許可要求和規定。
3.2.3對數字貨幣交易及服務的監管
部分國家允許交易數字貨幣和從事數字資產服務活動，並對市場設置准入門檻。從事相關活動需持牌，並滿足風控以及反洗錢、反恐怖組織融資等監管要求。
在美國交易符合證券定義的數字資產的平台必須在SEC註冊為國家性證券交易所或得到豁免。另外，促進數字資產證券發行和數字資產證券二級交易的實體，無論是個人還是機構，均可以作為「經紀人」或「交易商」，但需要在SEC登記註冊，且信息需進入金融業監管局（FINRA）系統。美國財政部金融犯罪執法網路FinCEN早在2013年就明確虛擬貨幣（Virtual Currency）交易所及其管理者是貨幣服務商，並需獲得MSB牌照。2020年6月1日，修訂後的加拿大《犯罪收益(洗錢)和恐怖主義融資法案》正式生效，與虛擬貨幣運營相關的加拿大企業被正式認定為貨幣服務商MSB，持牌經營。
香港涉及數字資產的監管主體主要為證券及期貨事務監察委員會（SFC）。SFC對數字資產的分類為「證券類」和「非證券類」。只要符合《證券及期貨條例》中所界定的「受監管活動」，如「證券」則在SFC的監管範圍之內，需要遵守證券類監管要求。包括，在香港從事受規管活動或從事以香港投資者為對象的受規管活動的人士或機構，都須獲證監會發放牌照。2018年11月，SFC發布一系列有關數字資產的監管新規，新規打破了此前「分類監管」的思路，將「非證券類數字資產」交易服務平台納入監管體系。SFC會根據新增申請牌照機構沙盒測試的情況，增加特殊監管要求，在此基礎上發放牌照。
法國金融監管局AMF 發布新規，要求數字資產服務提供商（DASP）必須向AMF註冊。DASP要獲得許可，除了滿足反洗錢和反恐怖組織融資要求外，還需具備網路安全計劃和措施，符合歐洲數據隱私法。獲得許可後，DASP必須進行定期的技術審核，以確保其網路安全始終保持最新狀態。
目前，國際上比較知名的牌照主要有，美國MSB、日本金融廳FSA的數字貨幣交易牌照、新加坡MAS的支付類牌照、澳大利亞AUSTRAC牌照、香港SFC相關牌照等。
3.2.4數字貨幣相關業務的稅收政策
針對加密貨幣領域制定稅收政策近年來逐漸成為討論的焦點。對加密貨幣的定性決定著其稅收法規適用，，隨著各國對加密貨幣的分類及態度的變化，相應的徵稅態度和方案也發生著變化。整體上看，儘管存在障礙和難度，針對加密貨幣持有者個人徵稅被逐漸提上日程。
日本最初將比特幣定義為一種消費品，故對其徵收的是8%的消費稅，後在2017年取消，並在同年發布了《關於虛擬貨幣所得的計算方法等》，將通過以比特幣為代表的加密貨幣獲得的收益歸為雜項所得，其適用稅率在15%-55%之間。美國國家稅務局明確加密貨幣為財產，主要在2014-21號文件和2019-167號文件中，對其稅收規則進行更為詳細的規定，並多次發布對虛擬貨幣的稅收指南和報稅提醒。今年4月，新加坡稅務局（IRAS）發布了《關於數字貨幣的所得稅課稅指南》，對證券型通證、支付型通證等各種類型通證的獲得、持有、處置在何種情況下被視作收入，何種情況下需繳納稅款等問題進行了說明。
四、政策及監管趨勢
4.1對技術的支持加大，數字貨幣監管趨向成熟
除了英國、新加坡、香港、加拿大、日本等以外，更多的國家和地區開始推行沙盒制度。2019年土耳其發布了2023年數字戰略，計劃在雲計算、物聯網(IoT)和開源項目中建立「國家區塊鏈基礎設施」，該計劃還包括試點的測試環境和允許項目成長的監管沙箱。部分對區塊鏈持謹慎和觀望態度的國家和地區也開始嘗試創建沙盒進行試點，如俄羅斯曾嚴令禁止加密貨幣交易，與此同時俄羅斯經濟發展部正在起草法案，計劃創建區塊鏈的監管沙盒以支持區塊鏈技術和商業創新探索。
日本、韓國、法國等採取漸進式監管的國家，隨著對他國經驗的學習和在數字資產領域監管經驗的積累，監管將更加規範成熟。2019年5月，日本國會眾議院通過了一項新的加密資產法案，將ICO融資過程中可享受收入分配的通證歸為證券，納入《金融工具與交易法案》的監管。所有涉及提供加密貨幣衍生品交易的業務都必須註冊為金融工具業務。可以看出日本從一開始將數字貨幣視為支付工具，隨著加密生態本身的發展和豐富，監管當局越發意識到加密資產的金融屬性，並在監管上做出調整和改進。
韓國國會於 3 月 5 日通過《關於特定金融交易信息的報告與利用等法律（特別金融法）》修訂案，新法案將於一年後實施，它為虛擬資產服務提供商（VASP）提供了韓國的反洗錢（AML）和反恐融資（CFT）框架。該法案要求所有 VASP 在監管機構註冊，並與一家銀行合作進行存款和取款。虛擬錢包必須綁定用戶的真實姓名和真實世界的銀行賬戶，讓監管機構更容易地追蹤非法資金的流動。
4.2聯合監管進程加快，並影響各國政策制定
為了跟進研究區塊鏈技術及應用最新發展情況，積極推進區塊鏈技術在全球範圍內的安全應用。近幾年，國際行業自律組織紛紛成立區塊鏈專門機構，
如歐盟區塊鏈觀察站與論壇、世界銀行區塊鏈實驗室、國際貨幣基金組織金融科技高級顧問小組等專門組織，並且各國際組織也在加強對區塊鏈技術和加密貨幣的研究，以推進其全球化的監管進程。國際組織在跨境及聯合監管方面將發揮更重要作用。目前，部分國際組織的監管要求對各國政策制定已經產生了實質性影響。
聯合監管主要體現在兩方面。一方面是應對全球穩定幣的發行，促成監管的協同和一致性，另一方面是聯合反洗錢，反恐怖組織融資。反洗錢金融行動特別工作組FATF在2019年 6 月對會員國提出嚴格的AML/CFT 監管要求，並將在 今年 6 月審查各國關於其新監管指南的執行情況。主要檢查領域將包括：虛擬資產經營者在反洗錢、禁止恐怖主義融資等方面是否有所進展，虛擬資產領域的風險、市場結構以及 ML/TF（洗錢/恐怖融資）類型的變化等。一些國家已經積極開展應對，包括新加坡的支付法案、韓國的加密貨幣服務商法案均是應對 FATF 的要求對已有監管體系進行了修改完善。
2018年7月，歐盟反洗錢5號令AMLD5生效。AMLD5將從事虛擬貨幣兌換服務的主體以及錢包託管服務商等納入反洗錢監管，並且明確了其盡職調查的內容和措施。此舉將歐盟的反洗錢和反恐金融規則擴展到了虛擬貨幣領域。歐盟各國根據反洗錢令的要求，陸續完善國內的制度和政策。2019年，呼應歐盟新反洗錢要求，法國對加密貨幣的監管態度由市場主體自願接受監管（設置非強制性牌照），轉為較為嚴格的許可制。隨著歐盟反洗錢5號令在英國生效，英國財政部（HM Treasury）通過修訂《洗錢監管條例》（MLR）落實AMLD5新要求，並指定FCA為特定加密資產行業的反洗錢監管機構。數字貨幣發行、交易及託管等相關服務、均受上述法規限制，並需依法開展風險評估、盡職調查、交易監督、記錄備案和可疑行動報告等自律活動。
受Libra全球穩定幣這一新資產形態的影響，各國政府及國際組織對穩定幣給與了高度關注和警惕，並加快了相關監管政策的研究。美國就Libra項目啟動多輪聽證和質詢。德國法國等明確表示抵制，並加緊推動主權數字貨幣的研發。歐盟委員會已經要求臉書公司就天秤幣可能引發的金融風險作出評估。FSB在2019年和2020年陸續出台關於全球穩定幣的研究報告和監管政策建議。國際清算銀行（BIS）表示，Facebook等大型科技公司的金融項目帶來的挑戰超出了傳統的金融監管領域，或對全球銀行系統構成挑戰，各國政府需要儘早跨境協作，對其風險做出回應。
4.3監管框架逐漸形成，監管特色初步顯露
歐洲向來十分重視個人信息和隱私保護，於2018年5月25日出台《通用數據保護條例》GDPR，旨在加強和統一歐盟境內的個人數據保護。2019年11月，法國針對數字資產服務提供商（DASP）提出新的許可規則要求，DASP除了滿足反洗錢和反恐怖組織融資要求外，還需具備網路安全計劃和措施，符合歐洲數據隱私法。獲得許可後，DASP必須進行定期的技術審核，以確保其網路安全始終保持最新狀態。2020年2月，歐盟委員會廣泛收集歐盟公民，企業，監管機構和其他有關方面的反饋意見，以建立針對歐洲範圍內加密資產和市場的監管框架。可以預見，隨著歐洲範圍內加密資產和市場的監管框架的建立，歐盟內的跨境聯合監管將逐漸形成。歐盟GDPR的相關要求也將對加密行業施加約束和影響。企業需同時兼顧監管的KYC要求和隱私保護約束。
另一個有待觀察驗證的趨勢是美國在加密領域的「長臂管轄」傾向。2020年5月，Telegram創始人發布公開信，因沒法滿足SEC的監管要求結束區塊鏈項目TON。2020年月1日，紐約南區聯邦法院法官拒絕了Telegram向非美國投資者銷售Gram通證的請求，Telegram被明確禁止向世界上所有地區的用戶銷售Gram通證。SEC認為Telegram即便只向非美國投資者銷售Gram通證，其通證也會流入美國投資者手中。這體現出了美國「長臂管轄」的特點，在加密領域雖然只是個例，但不排除後續成為慣例的可能。
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